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近年來(lái)，國(guó)內(nèi)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建設(shè)進(jìn)入到快速發(fā)展的時(shí)期。政府主導(dǎo)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)領(lǐng)頭，其他各強(qiáng)相關(guān)行業(yè)如電力、衛(wèi)生等后續(xù)跟上，一時(shí)間“應(yīng)急指揮”成為政務(wù)信息化和社會(huì)信息化的熱門(mén)課題。這固然是與去年應(yīng)急事件頻發(fā)、客觀加快了這一進(jìn)程有關(guān)，更深層次，是因技術(shù)支撐逐步到位、方案日趨成熟。

一旦從紙上談兵進(jìn)入到實(shí)際建設(shè)，就會(huì)出現(xiàn)無(wú)數(shù)困惑——這是新生事務(wù)面對(duì)的必然法則。中國(guó)的政府管理架構(gòu)和機(jī)制與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家又存在很大的不同，國(guó)外的一些建設(shè)實(shí)例和經(jīng)驗(yàn)可借鑒參考的余地不大。以下列舉應(yīng)急指揮建設(shè)中六個(gè)典型的困惑，并作以分析解讀：

（1） 重大事件爆發(fā)，領(lǐng)導(dǎo)都到現(xiàn)場(chǎng)指揮，應(yīng)急指揮中心大廳有多大用處？

這是現(xiàn)狀，但不代表永遠(yuǎn)會(huì)這樣。從某種意義上講，領(lǐng)導(dǎo)必須到現(xiàn)場(chǎng)指揮固然是體現(xiàn)躬親、提高決策效率，但也是由于應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)不完善所必須采取的無(wú)奈之舉。我們參照戰(zhàn)爭(zhēng)指揮模式的發(fā)展歷史，基本經(jīng)過(guò)了三個(gè)階段：第一個(gè)階段指揮官在最前面，既能就近了解敵情，又能身先士卒鼓舞士氣，冷兵器時(shí)代都這么打；第二個(gè)階段指揮官在后方，靠往來(lái)的信息傳報(bào)做決策、下指令，解放戰(zhàn)爭(zhēng)三大戰(zhàn)役都這么打；現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)指揮官的位置可以靈活處置而不影響信息上傳和指令下達(dá)，而且講究多指揮官的協(xié)同。應(yīng)急指揮作為“亞戰(zhàn)爭(zhēng)”狀態(tài)下的指揮系統(tǒng)，它的發(fā)展模式是類(lèi)似的。第二和第三個(gè)階段是應(yīng)急指揮系統(tǒng)之所以建設(shè)、以及發(fā)揮重大作用的基本目標(biāo)。具體來(lái)講，應(yīng)急指揮中心大廳不簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單是一個(gè)圖像查看點(diǎn)和大會(huì)議室，而是整個(gè)事件的關(guān)鍵數(shù)據(jù)匯集中心。通過(guò)IT技術(shù)手段將這點(diǎn)做到了，決策者自然可以安居指揮中心、運(yùn)籌千里。

（2）投一大筆錢(qián)建設(shè)，但沒(méi)有緊急事件的時(shí)候，應(yīng)急指揮系統(tǒng)有什么用？

“平戰(zhàn)結(jié)合”一直是應(yīng)急指揮這類(lèi)應(yīng)急性質(zhì)的系統(tǒng)所面對(duì)一個(gè)很重要的問(wèn)題。一年三百六十五天，這個(gè)系統(tǒng)真正運(yùn)行發(fā)揮作用的時(shí)間有多長(zhǎng)？直觀的看，確實(shí)是個(gè)問(wèn)題，冰災(zāi)地震H1N1，哪個(gè)也不可能天天有。但是從微觀的角度看，應(yīng)急實(shí)際上是現(xiàn)代城市管理和現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行的常態(tài)。H1N1需要應(yīng)急、普通流感也需要應(yīng)急；重大災(zāi)難需要應(yīng)急、交通事故也需要應(yīng)急……除此之外，應(yīng)急事件發(fā)生后要應(yīng)急，而應(yīng)急事件發(fā)生前要預(yù)警，預(yù)警就需要分析，分析也需要系統(tǒng)?；趹?yīng)急系統(tǒng)的例行分析、報(bào)表不僅可以實(shí)現(xiàn)預(yù)警，更可以提升政府管理服務(wù)、社會(huì)運(yùn)行的效率和水平。另外應(yīng)急預(yù)案都需要演練和模擬，以檢驗(yàn)其效果和完整度。因此在應(yīng)急指揮系統(tǒng)中的大部分資源，在大型應(yīng)急事件不爆發(fā)的平時(shí)，都可以作為社會(huì)運(yùn)行基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)來(lái)存在。所謂養(yǎng)兵千日，用兵一時(shí)便是如此。

（3）應(yīng)急指揮系統(tǒng)中最重要的部分到底是哪個(gè)？

有說(shuō)應(yīng)急場(chǎng)所最重要，有說(shuō)應(yīng)急IT硬件平臺(tái)最重要，最多的一種聲音就是應(yīng)急的軟件和應(yīng)用最重要，其它的不重要，所以承載專(zhuān)網(wǎng)肯定不建、數(shù)據(jù)也不用積累，只要把重心放在智能分析、輔助決策、報(bào)表系統(tǒng)等軟件系統(tǒng)的建設(shè)和實(shí)施上就可以。實(shí)際上把應(yīng)急指揮系統(tǒng)這樣一個(gè)整體機(jī)械拆解開(kāi)是不合理的。如果在一定的資金限制下，仔細(xì)剖析，只有應(yīng)急場(chǎng)所的投入是可以適當(dāng)壓縮的，尤其是應(yīng)急指揮室的裝修，甚至包括大屏，這是整個(gè)應(yīng)急系統(tǒng)中和主業(yè)務(wù)離得最遠(yuǎn)的部分。而應(yīng)急基礎(chǔ)IT硬件和應(yīng)急軟件，是一體兩面，同樣重要的。整個(gè)建設(shè)周期中，系統(tǒng)是漸進(jìn)的。開(kāi)始硬件平臺(tái)的搭建更為重要，就像打地基、鋪路面；而系統(tǒng)投入運(yùn)行后不斷的根據(jù)實(shí)際需要，通過(guò)軟件來(lái)優(yōu)化流程、提升管理、實(shí)現(xiàn)加速應(yīng)急響應(yīng)的目的，占的比重會(huì)不斷加大。其實(shí)，應(yīng)急指揮的本質(zhì)就是數(shù)據(jù)—決策—指令的三元循環(huán)，硬件平臺(tái)是這一循環(huán)的基本保障，而軟件的目標(biāo)則是加速這個(gè)循環(huán)，盡可能滿足應(yīng)急指揮“急”的特征。在這個(gè)位置上看到的重要性路標(biāo)是：先硬件、后軟件，最終成為系統(tǒng)。

（4）應(yīng)急指揮和其他的信息系統(tǒng)之間是什么關(guān)系？

從IT的業(yè)務(wù)邏輯上看，應(yīng)急指揮本質(zhì)上是一個(gè)二次應(yīng)用系統(tǒng)，即它是搭建在其他已經(jīng)存在的IT系統(tǒng)之上，高度依賴(lài)于其他IT系統(tǒng)功能和數(shù)據(jù)資源的系統(tǒng)。例如應(yīng)急指揮中的數(shù)據(jù)中心，主要是從其他各個(gè)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)中心中取所需要的數(shù)據(jù)，而不是自己生成數(shù)據(jù)。因此應(yīng)急指揮系統(tǒng)的功能發(fā)揮取決于各個(gè)專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)IT系統(tǒng)的成熟度。另一個(gè)方面講，應(yīng)急指揮系統(tǒng)也可能影響和促進(jìn)各專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的變化和發(fā)展。比如目前被應(yīng)急指揮業(yè)務(wù)所刺激和推進(jìn)的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控的需求。在很成熟的階段，也可以認(rèn)為各專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)是應(yīng)急指揮的子系統(tǒng)。因此應(yīng)急指揮系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)該充分考慮對(duì)專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的功能集成、數(shù)據(jù)資源提取、共享等問(wèn)題，才能真正發(fā)揮作用。

（5）應(yīng)急指揮系統(tǒng)的安全性應(yīng)該考慮到何種程度？

應(yīng)急指揮最核心的問(wèn)題是能把信息收的上來(lái)、能把命令發(fā)的下去，嵌在二者中間的則是決策生成的過(guò)程。如果掐頭去尾剩下應(yīng)急指揮廳里的決策，安全性問(wèn)題不是最重要的一環(huán)，但這是不可能的。由于信息的上收和指令的下發(fā)都涉及到跨越物理環(huán)境，因此安全性成為極其重要的環(huán)節(jié)，不安全可能就意味著不可用，甚至影響系統(tǒng)的構(gòu)建思路。比如在信息傳送的路徑中涉密信息的安全、指令下發(fā)的過(guò)程中的質(zhì)量保障……更重要的是，應(yīng)急事件本身的破壞性無(wú)法預(yù)測(cè)，按交通事故級(jí)別建設(shè)的系統(tǒng)在發(fā)生地震和戰(zhàn)爭(zhēng)的時(shí)候就不可用了。因此整個(gè)系統(tǒng)的構(gòu)建在安全性的考慮上必須基于最壞事態(tài)的假設(shè)、做最充分的準(zhǔn)備。因此最高等級(jí)的安全性考量是應(yīng)急指揮系統(tǒng)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。

（6） 應(yīng)急指揮決策是靠數(shù)據(jù)還是靠人？

決策是人干的活，但是正確的決策必須依賴(lài)大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。應(yīng)急指揮中心之于應(yīng)急事件處置，就如同參謀部于野戰(zhàn)部隊(duì)。打仗的時(shí)候，決策是指揮官們做，命令是指揮官們發(fā)。但是決策的正確性以及由其延伸的戰(zhàn)斗布署的正確性則是依賴(lài)于大量參謀對(duì)前方情況的搜集、匯總，在地圖上的描繪、測(cè)量。在實(shí)際建設(shè)中，往往忽視了數(shù)據(jù)中心的建設(shè)，只關(guān)注應(yīng)急指揮室的硬件條件和應(yīng)急通訊系統(tǒng)的技術(shù)運(yùn)用，而不太關(guān)注與應(yīng)急相關(guān)的數(shù)據(jù)獲取手段建設(shè)和數(shù)據(jù)資源的儲(chǔ)備、管理。就是因?yàn)閭鹘y(tǒng)思維中，怎么做都是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算的，應(yīng)急指揮系統(tǒng)只需要能夠幫助領(lǐng)導(dǎo)把怎么做迅速傳達(dá)下去就可以了。這種形態(tài)的應(yīng)急指揮中心還是擺脫不了“傳達(dá)室”的窠臼?，F(xiàn)代技術(shù)條件下的應(yīng)急指揮就如現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)一樣，精確的數(shù)據(jù)是做出正確決策的依據(jù)。

以上只是列舉了當(dāng)前最集中的六大困惑。窺斑知豹，隨著應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建設(shè)深入，更多的困惑可能會(huì)不斷提出，然后被解決。我國(guó)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)正處于早期，這個(gè)階段非常特別，既不同于過(guò)去幾年說(shuō)得多看得多做得少的狀態(tài)，也不同于類(lèi)似于ERP這樣的企業(yè)信息化系統(tǒng)已有一套完整的成型的操作流程。這個(gè)階段是將起未起、先成長(zhǎng)再成熟的階段。在這個(gè)階段，解讀困惑、找到答案的過(guò)程就是成長(zhǎng)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中裹足不前或者投機(jī)取巧都是不可取的短視行為。從操作的角度講，應(yīng)急指揮系統(tǒng)也是提給各個(gè)IT廠家的一個(gè)大課題。這不是傳統(tǒng)的松散式的集成——把各式各樣的軟硬件往一起一堆能解決的課題，而是需要有技術(shù)積淀和需求理解的大廠家共同打造上下游的產(chǎn)業(yè)鏈的課題。需要有專(zhuān)業(yè)的系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計(jì)、專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急指揮IT硬件平臺(tái)解決方案、專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急指揮應(yīng)用軟件解決方案、專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急預(yù)案編制和流程建設(shè)咨詢(xún)。而作為應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建設(shè)主管者，應(yīng)該清楚的認(rèn)識(shí)到在這個(gè)特殊階段整個(gè)系統(tǒng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展所具備的特點(diǎn)，基于此來(lái)選擇合適的合作者。畢竟，應(yīng)急指揮并不是一個(gè)一次性的面子工程，而是有相當(dāng)高的專(zhuān)業(yè)性要求的、需要持續(xù)建設(shè)若干年的、關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的社會(huì)管理的神經(jīng)系統(tǒng)。