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    ●建立國(guó)防事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代制度，是構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代軍事力量體系、維護(hù)現(xiàn)代國(guó)防安全的戰(zhàn)略需要

    ●國(guó)防事權(quán)總體上可以分為中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)。明確各級(jí)政府在國(guó)防事務(wù)中的工作職責(zé)邊界，是改革的核心任務(wù)

    ●科學(xué)界定國(guó)防事權(quán)，對(duì)民兵預(yù)備役、兵役、國(guó)防動(dòng)員等工作責(zé)任進(jìn)行清晰劃分，有助于破解國(guó)防和經(jīng)濟(jì)兩大建設(shè)“結(jié)合部”的資源配置難題

      這項(xiàng)改革為國(guó)防建設(shè)帶來(lái)了什么？——就國(guó)防事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革與國(guó)防大學(xué)姜魯鳴教授一席談

    編者按：2015年12月31日舉行的國(guó)防部例行記者會(huì)上，國(guó)防部新聞發(fā)言人楊宇軍表示，國(guó)家有關(guān)部門(mén)擬于2016年啟動(dòng)國(guó)防事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。國(guó)防領(lǐng)域事權(quán)是如何劃分的，事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在哪些不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的地方，推動(dòng)這項(xiàng)改革對(duì)于促進(jìn)國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展將會(huì)起到什么作用？圍繞這一系列問(wèn)題，記者采訪了國(guó)防大學(xué)軍民融合領(lǐng)域頗有建樹(shù)的姜魯鳴教授，以及工作在國(guó)防后備力量建設(shè)一線(xiàn)的同志，幫助大家理解和認(rèn)識(shí)推動(dòng)國(guó)防事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的重要意義。

    改變“協(xié)調(diào)工作靠感情”的局面

    記者：據(jù)了解，目前國(guó)家有關(guān)部門(mén)正加緊研究論證，將于今年啟動(dòng)國(guó)防事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。請(qǐng)問(wèn)啟動(dòng)這項(xiàng)改革基于怎樣的考慮，主要解決哪些現(xiàn)實(shí)矛盾問(wèn)題？

    姜魯鳴：目前，我國(guó)國(guó)防領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分總體上是規(guī)范的，但也存在一些問(wèn)題。一是一些國(guó)防事權(quán)主體不夠明晰。我國(guó)國(guó)防建設(shè)主要屬于中央事權(quán)，地方政府也有參與國(guó)防建設(shè)、推動(dòng)軍民融合發(fā)展的職責(zé)，但有些具體責(zé)任并不很明確。二是缺乏穩(wěn)定的制度保障。目前許多國(guó)防建設(shè)和推進(jìn)軍民融合發(fā)展的重大事宜，還沒(méi)有擺脫“一事一議一定”的工作慣性，存在著“事完人就散，人走線(xiàn)就斷”等問(wèn)題。總體上看，“協(xié)調(diào)工作靠感情，解決問(wèn)題靠關(guān)系”的局面還沒(méi)有根本改變。三是有些國(guó)防事權(quán)雖然明確，但相應(yīng)的支出責(zé)任不夠明確。我國(guó)《預(yù)算法》雖然原則性地劃分了中央和地方間的支出，但對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府之間的支出劃分缺乏明確規(guī)范，國(guó)防建設(shè)和軍民融合發(fā)展事務(wù)上的“軟約束”問(wèn)題沒(méi)有根本解決。四是支出責(zé)任明確，但缺乏相應(yīng)的財(cái)力保障。特別是一些涉及跨軍地、跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨區(qū)域的重大軍民融合建設(shè)項(xiàng)目，常因缺乏明確、穩(wěn)定的資金渠道而被束之高閣。顯然，這些問(wèn)題的長(zhǎng)期存在，嚴(yán)重影響著國(guó)防建設(shè)和軍民融合深度發(fā)展，也制約著我國(guó)綜合國(guó)力的提升。

    把事權(quán)、責(zé)任、保障統(tǒng)一起來(lái)

    記者：我們知道，世界發(fā)達(dá)國(guó)家都經(jīng)歷過(guò)一個(gè)不斷改革的過(guò)程，才逐漸構(gòu)建起事權(quán)明晰、財(cái)權(quán)清楚的國(guó)防支出體制機(jī)制。就我國(guó)而言，如何結(jié)合國(guó)情，建立起國(guó)防事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度？

    姜魯鳴：通過(guò)改革建立國(guó)防事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代制度，是我們加快推進(jìn)國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)工程，也是一塊必須啃下的“硬骨頭”。對(duì)此，黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)作了全面部署，為我們?cè)趪?guó)防領(lǐng)域推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革提供了基本遵循。

    首先要科學(xué)界定國(guó)防事權(quán)。“事”與“錢(qián)”的關(guān)系好比“竿子”之于“影子”，“竿子”不立“影子”自然不存。可以說(shuō)，明確各級(jí)政府在國(guó)防事務(wù)中的工作職責(zé)邊界，是改革的核心任務(wù)。確定國(guó)防事權(quán)，主要應(yīng)遵循“受益原則”和“效率原則”。受益原則，就是根據(jù)各項(xiàng)職責(zé)的受益對(duì)象和受益覆蓋范圍，來(lái)確定承擔(dān)該職責(zé)的政府級(jí)次。國(guó)防事權(quán)總體上可分為兩類(lèi)：中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)。凡是以國(guó)家為整體，使全國(guó)公民共同受益的職責(zé)，屬于中央政府的國(guó)防職責(zé)；凡是全國(guó)共同受益而某地方受益程度更為顯著的職責(zé)，則應(yīng)劃為中央和地方政府的共同職責(zé)，如軍民融合型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。效率原則，主要考慮由哪一級(jí)政府完成國(guó)防建設(shè)某項(xiàng)職責(zé)的投入產(chǎn)出比更高，這實(shí)際上是就近、便利原則的體現(xiàn)，地方政府在大多數(shù)軍民融合領(lǐng)域具有相當(dāng)突出的優(yōu)勢(shì)。科學(xué)界定國(guó)防事權(quán)，能夠?qū)γ癖A(yù)備役、兵役、國(guó)防動(dòng)員、人民防空、交通戰(zhàn)備、基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國(guó)防要求等各項(xiàng)工作責(zé)任進(jìn)行清晰劃分，有助于對(duì)各項(xiàng)國(guó)防安全供給的水平、標(biāo)準(zhǔn)、支出規(guī)模、預(yù)期效益等政策制定進(jìn)行責(zé)任劃分。

    合理劃定責(zé)任后，還要破解“錢(qián)的問(wèn)題”，形成與國(guó)防事權(quán)相匹配的財(cái)力。如果支出責(zé)任不到位或錯(cuò)位，事權(quán)也就會(huì)缺位或錯(cuò)位，政府的國(guó)防建設(shè)職能就難以實(shí)現(xiàn)。財(cái)政支出責(zé)任界定的一般原則應(yīng)當(dāng)是：凡屬于政府國(guó)防事權(quán)范圍的事項(xiàng)，必須予以財(cái)力保障；屬于哪一級(jí)國(guó)防事權(quán)范圍內(nèi)的事情就應(yīng)由哪一級(jí)財(cái)政安排支出；涉及中央和地方共同承擔(dān)的國(guó)防建設(shè)事務(wù)，應(yīng)由中央地方兩級(jí)財(cái)政安排，并合理劃分比例。這就需要調(diào)整政府間收入分配關(guān)系，協(xié)同推進(jìn)中央與地方事權(quán)調(diào)整、預(yù)算管理體制改革、稅制改革，把國(guó)防事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力保障這三者統(tǒng)一起來(lái)。

    為軍民深度融合提供“種子錢(qián)”

    記者：推動(dòng)國(guó)防領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，無(wú)疑將有力地促進(jìn)國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)深入發(fā)展，這種促進(jìn)作用將通過(guò)什么方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，或者說(shuō)我們?cè)撊绾握J(rèn)識(shí)搞好這一改革的重要意義？

    姜魯鳴：從根本上說(shuō)，建立國(guó)防事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代制度，是構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代軍事力量體系、維護(hù)現(xiàn)代國(guó)防安全的戰(zhàn)略需要。無(wú)論從信息化戰(zhàn)爭(zhēng)特點(diǎn)，還是從軍民兩用技術(shù)發(fā)展需求、國(guó)防動(dòng)員發(fā)展趨勢(shì)、我國(guó)財(cái)政實(shí)際情況等角度考慮，都迫切要求建立完善這一制度，以有效破解軍民分離二元結(jié)構(gòu)，解決經(jīng)濟(jì)和國(guó)防兩大建設(shè)“結(jié)合部”的資源配置難題。

    目前，國(guó)防建設(shè)投資由國(guó)防費(fèi)用列支，經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資由經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用列支，但對(duì)于二者交叉、軍民融合建設(shè)投資則沒(méi)有設(shè)立明確的預(yù)算科目和來(lái)源渠道。近年來(lái)已實(shí)施的軍民融合建設(shè)項(xiàng)目，很多是向政府投資主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、國(guó)防科技工業(yè)管理部門(mén)等多個(gè)部門(mén)分頭籌集的資金。這種方式往往缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性和不確定性，難以對(duì)軍民融合建設(shè)投資活動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展形成長(zhǎng)期穩(wěn)固的支撐。

    只有建立國(guó)防事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度，合理區(qū)分政府、企業(yè)、軍隊(duì)和社會(huì)的投資主體責(zé)任，才能奠立國(guó)防建設(shè)和軍民融合發(fā)展的責(zé)任機(jī)制與資金保障機(jī)制。這不僅可為軍民融合提供穩(wěn)定的政府投資資金來(lái)源渠道，建立政府對(duì)軍民融合投入的長(zhǎng)效穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，更重要的是有利于形成財(cái)政、金融、社會(huì)資金等多種形式的資金保障渠道。

    基于責(zé)權(quán)明晰基礎(chǔ)上的穩(wěn)定性國(guó)防支出，實(shí)際上是推動(dòng)軍民融合發(fā)展的“種子錢(qián)”，是擴(kuò)大和暢通國(guó)防投入配套資金的母金。通過(guò)它的聚合作用，能夠迅速組合社會(huì)資金、金融資源等力量，更好地支持民間資本、民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)防領(lǐng)域的投融資活動(dòng)。可見(jiàn)，積極推進(jìn)國(guó)防事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，我們就能為國(guó)防建設(shè)和軍民融合發(fā)展注入新活力，為實(shí)現(xiàn)強(qiáng)軍目標(biāo)增添現(xiàn)代制度的新動(dòng)力。

    一線(xiàn)聲音

    加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)立法

    宗先貴（南京陸軍指揮學(xué)院國(guó)防動(dòng)員系副主任）：從總體上看，國(guó)防建設(shè)由中央主導(dǎo)，屬于中央事權(quán)。但從局部看，隨著軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，在后備力量、國(guó)防動(dòng)員、兵役保障、軍事設(shè)施保護(hù)等領(lǐng)域，地方政府正承擔(dān)越來(lái)越多的職責(zé)，需要進(jìn)行事權(quán)劃分。目前，各級(jí)政府間的國(guó)防事權(quán)劃分，只有原則性規(guī)定，缺少明確的法律規(guī)范。應(yīng)加強(qiáng)國(guó)防事權(quán)劃分的專(zhuān)門(mén)立法，在法治框架下明確各級(jí)政府的國(guó)防事權(quán)，做到有法可依。

    解決現(xiàn)實(shí)矛盾

    劉衛(wèi)華（山東省軍區(qū)司令部動(dòng)員處處長(zhǎng)）：從省軍區(qū)系統(tǒng)來(lái)講，平時(shí)工作中確實(shí)有很多權(quán)責(zé)不清、銜接不順的地方。比如，在征兵工作領(lǐng)域，征兵和兵役登記工作所需經(jīng)費(fèi)由省、自治區(qū)、直轄市負(fù)責(zé)開(kāi)支，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、人口基數(shù)不相同，“誰(shuí)出兵多、誰(shuí)負(fù)擔(dān)重”的問(wèn)題不同程度存在。還比如，在后備力量建設(shè)領(lǐng)域，現(xiàn)行規(guī)定明確預(yù)備役部隊(duì)訓(xùn)練設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)、民兵訓(xùn)練基地及武器裝備倉(cāng)庫(kù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)均由同級(jí)人民政府解決，這樣以來(lái)便出現(xiàn)了“誰(shuí)編兵多、誰(shuí)負(fù)擔(dān)重”的問(wèn)題。再比如，在國(guó)防動(dòng)員領(lǐng)域，目前還沒(méi)有對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)進(jìn)行明確界定，也尚未從制度上明確地方財(cái)政支出對(duì)象和項(xiàng)目范圍，這樣便產(chǎn)生了“誰(shuí)駐軍多、誰(shuí)負(fù)擔(dān)重”的問(wèn)題。

    激發(fā)政府活力

    羅新文（江蘇省民政廳安置處副調(diào)研員）：推動(dòng)國(guó)防事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，可以有效形成安置合力，使各層級(jí)、各系統(tǒng)、各部門(mén)的職責(zé)定位更加準(zhǔn)確、明晰，有效防止推諉扯皮等問(wèn)題；科學(xué)確定各級(jí)政府的財(cái)政支出比例，進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府的主體責(zé)任，可以大大降低地方政府特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政支出壓力，有效解決“出兵越多負(fù)擔(dān)越重”的問(wèn)題，形成“貢獻(xiàn)越大受惠越多”的良性機(jī)制，激發(fā)基層政府參與和支持國(guó)防事務(wù)的活力。

    促進(jìn)軍地協(xié)調(diào)

    周云波（湖北省宜昌市猇亭區(qū)人武部政委）：對(duì)于人武部而言，能夠擺脫“靠感情協(xié)調(diào)”的誤區(qū)與困境。有些工作，上級(jí)沒(méi)有明文規(guī)定，或者是有規(guī)定，但執(zhí)行起來(lái)有難度，這時(shí)就要看地方領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)有沒(méi)有很強(qiáng)的政治意識(shí)和國(guó)防觀念。否則的話(huà)，就會(huì)你推我，我推你，造成很多精力都浪費(fèi)在協(xié)調(diào)上。把責(zé)任和保障理順后，該是誰(shuí)的事就由誰(shuí)來(lái)辦，我們就不再需要為協(xié)調(diào)發(fā)愁，把主要精力集中到戰(zhàn)備訓(xùn)練和自身建設(shè)上來(lái)。