軍事裝備在突發事件應急響應中的應用
2021-11-15 14:42:33
來源：《國防科技》
軍事裝備應用于突發事件應急響應并非不可行或大材小用，我國在自然災害、事故災難和海上聯合救援等領域已積累了較為豐富的應用經驗，國外一些國家同樣有著相關應用實例。本文認為，此類應用符合我國軍隊宗旨與現行規制，能夠滿足風險社會下的應急能力（資源）整合需要，裝備的優勢在響應過程中也能發揮特殊作用。但相關應用并非是指一般突發事件，而是重大或特殊的突發事件。根據我國現有規制與軍事裝備的優勢，這類裝備至少可應用于巨災式自然災害、重大公共衛生事件、高危害性事故災難和規模性撤僑等突發事件中。為進一步促進軍事裝備的此類應用，需要完善應用的相關規制，使得應用更為規范和順暢；同時加強響應中多主體的協調，提升應用效率；以及促進軍民融合的深度發展，實現雙向促進。
一、引言
風險社會下，風險的復雜性與不確定性增加，原有調節和應對各類風險的機制、方法出現遲緩或失效，迫切需要構建新的多災種、全過程綜合管理，推進應急管理現代化的實現，使得應急管理準備、舒緩、響應、恢復各環節能夠高效與順暢運行。應急響應指的是危機事實發生后，以政府為主體，其他主體協同參與，采取各類緊急措施控制與平息事件、降低各類損害，保障人民群眾生命財產安全。應急響應需要直面危機的發生，不確定性與緊迫性共存，對相關主體資源整合與應對能力要求較高。
在人類和平與發展的共同命運期盼中，各類軍事裝備并非只是傳統安全領域的重器，在非傳統安全領域同樣可以發揮重要作用。軍用運輸機、航母、舟橋、防化等專業裝備在應急響應中可以發揮獨特優勢，展現軍事裝備的非戰爭軍事行動能力。我國在實踐中已積累了相當豐富的應用經驗，特別是在各類重大事故災難處置與海上聯合救援[1]等方面，但與之相關的系統性研究較少，應急管理相關理論也缺乏歸納。在我國軍民融合深度發展的背景下，分析和促進軍事裝備在突發事件應急響應中的應用具有重要意義。
二、軍事裝備在應急響應中的應用實例
2020年新冠疫情防控初期，我國疫情嚴重的武漢地區醫療物資嚴重短缺，當地醫療系統面臨巨大壓力，直接影響了整個應急響應進程。此外，受各方面因素限制，居民生活必需品與應急物資也調配不順。疫情初始，中國人民解放軍聯勤保障部隊緊急向中央軍委申請動用儲備物資，經批準后在1月25日調用了3個品種共計23760瓶（套、盒）醫療物資，并通過軍民融合的運輸方式從遼寧、山東調運防護服1萬套、酒精3750瓶、板藍根1萬盒[2]。在黨中央的堅強領導與全盤協調下，中國空軍更是多次出動運-20、伊爾-76、運-9等大型運輸機從全國多個機場向武漢緊急調配運送醫護人員以及大量醫療物資[3]；出動當地駐軍，集結數百臺軍用卡車承擔疫情防控期間物資的網點運輸保障任務[4]；以及借鑒軍隊野戰醫院經驗，組建多個方艙醫院，實現“應收盡收”，緩解當地醫療系統壓力。截至2020年3月1日，中國空軍出動30架次運輸機向武漢緊急運送醫療力量與物資；軍隊累積調撥醫用口罩40萬個、防護服8000套、正壓防護頭罩50套、負壓運輸隔離艙2套；單中部戰區就出動了運輸車130臺，累積出動超2500臺次，運送生活物資8500多噸，防護物資超過2.36萬件（套），出動直升機4架次，轉運醫療物資6.5噸[5]。
這些軍事裝備的應用使得整個應急響應過程更為快速和高效，極大助力了我國抗疫取得階段性勝利。在全球抗疫的過程中，我國同樣多次利用運-20向泰國、斯里蘭卡以及烏茲別克斯坦等國運送了大量醫療援助物資，展現了大國責任，彰顯人道主義精神。
利用軍事裝備開展應急救援響應工作，在多個國家都有先例。如泰國就曾多次利用“差克里·納呂貝特號”小型航母參與本國臺風、洪水救援，開展人員搜救、災情評估、直升機服務等工作。美國作為一個航母大國，更是多次利用航母或航母編隊參與應急救援。2017年，超強颶風“艾爾瑪”襲擊美國南部地區，大量房屋被毀，居民斷水斷電，基本生活受到影響。美國派遣一艘航母和兩艘軍艦前往救援，將航母的部分艦載戰斗機改為艦載直升機，增加救災物資儲存空間，并利用航母凈水系統凈化海水供居民飲用[6]。
三、軍事裝備在應急響應中的適用性分析
我國軍隊有著為人民服務的光榮血脈，此類軍事裝備應用符合軍隊宗旨與現行的法規制度。在風險社會的背景下，應急管理響應對應急力量整合有著更高要求，軍事裝備的自給能力、機動性、高科技與專業性能夠滿足重大突發事件中應急響應的各類復雜需求。
3.1 符合軍隊宗旨與現行規制
在我國，當重大突發事件發生后，如果地方應急響應吃力，根據實際情況需要與相關法規程序，可調配軍隊參與應急響應。這是我國制度的一大優勢，也是國家層面應對重大危機時的制勝力量。軍隊作為人民的子弟兵，自從誕生之初就本著為人民服務的宗旨，成為為民解難、搶險救災的堅強后盾[7]。在建國后的“唐山大地震”“1998年抗洪搶險”“2003年非典”“2008年汶川大地震”等重大突發事件中，軍隊都發揮了不可取代的作用。
隨著發展，軍隊參與應急響應已經走向制度化與法治化?！盾婈爡⒓訐岆U救災條例》《中華人民共和國防震減災法》《突發事件應對法》等文件都對軍隊參與應急響應做出了詳細和具體規定。2015年發布的《中國的軍事戰略》中也提到我國軍隊戰略任務包括“擔負搶險救災、維護權益、安保警戒和支援國家經濟社會建設等任務”，把非戰斗軍事行動也納入到軍隊現代化建設中。十八屆三中全會后，推進軍民融合深度發展開創了軍民融合發展的新局面。軍事裝備應用于突發事件的應急響應是一個雙向過程，它既可以滿足突發事件的應急需要，也能鍛煉部隊在復雜環境中的行動能力；在實際應用過程中，軍隊能夠發現相關裝備的不足之處，促進軍民雙方就相關裝備在產業上的研發與合作，為軍民融合深度發展提供新方向。
3.2 滿足風險社會下的安全需求
德國社會學家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）認為，在發達的現代性中，生產力的極大發展使得風險和威脅達到前所未有程度，使得地球上所有的生命形態都處于風險當中[8]。風險社會風險的廣泛性、人為性與不可避免性已成為人類目前面臨的共識?，F代化的深入與社會系統的復雜使得各類危機發生的種類和頻率增加，人群的高度聚集與系統的脆弱性使得危機的損害性逐漸增強。我國幅員遼闊，社會發展迅速、現代化不斷深入，需要同時面臨各類風險影響。自然災害、事故災難以及公共衛生事件等多領域的安全問題迫使人們需要整合更加強大的力量加以應對，而軍事裝備的先進與專業無疑是重大突發事件中迫切需要的力量。
重大突發事件的突發性與危害性對人民群眾的生命財產安全造成嚴重威脅，需要政府在最短的時間內進行有效響應。軍隊具有嚴密的組織結構、嚴格的紀律以及快速響應能力和頑強的戰斗精神，能夠在各類重大突發事件中積極快速響應，降低響應階段人為因素的不確定性以及衍生危機、耦合危機發生的概率。軍事裝備的先進性和軍隊豐富的突發事件處置經驗，使軍隊能夠在復雜條件下實施搶救傷員、搜救失蹤人員、監測環境與預警等。
我國有著較為完備和堅實的工業基礎，相關軍事裝備完全可以在滿足戰斗任務的同時，支援社會應急響應工作。例如，我國已經擁有“遼寧艦”與“山東艦”兩艘中型航母，“遼寧艦”編隊通過多年打磨發展，已經能夠適應復雜軍事戰斗任務與非戰斗任務，有著豐富的航行經驗。航母擁有一定的搭載能力和環境監測能力，能夠為災區提供基本的生活物資評估與環境監測服務，或為其他救援隊伍提供燃油、淡水等物資。
3.3 滿足危機狀態下的能力要求
首先是軍事裝備具備自給能力強的優勢。重大突發事件的發生往往意味著對社會原有秩序的沖擊，或對交通要道和基礎設施毀滅性的破壞，可能造成人員大量傷亡和物資短缺。軍事裝備是為了滿足戰時需求所設計的，各子系統都具備一定自我生存能力。例如航母就擁有完整的戰斗系統和生存系統，其龐大的空間能夠儲存相當數量的生活物資，先進的設備還能夠提供海水凈化、臨時供電等服務。
其次是軍事裝備可機動性強。我國幅員遼闊、地形復雜，發生于偏遠地區的重大突發事件需要十分強大的運輸力量，且海嘯、地震等自然災害往往毀壞交通要道、中斷通信，令信息獲取十分困難。參與應急救援的裝備需要能夠適應復雜環境，而軍事裝備本身就能夠滿足快速機動與適應復雜環境，如航母編隊可以在復雜海域航行，快速機動至事發地，搭載的各類飛行器裝配有先進的環境監測設備，能夠快速探知和監測周圍環境，及時準確做出預警；運-20等大型運輸機能夠一次性投送大量救援人員與物資，第一時間滿足災區需求，直-20等則能夠機動至高原地區，眾多先進的無人機更是可以快速機動至高山遠洋。
最后是軍事裝備的高科技與專業性。眾多軍用裝備本身就是一個復雜系統，代表的是國家軍工產業的實力與先進性，操作這些裝備的人員也是專業精英。將這些軍用裝備應用于重大突發事件中的應急響應，能夠在傷員搶救、人員搜救、信息采集、環境監測、先期評估與報告等多個環節提供最為專業的救援，為之后全面及大規模的應急響應提供寶貴的信息。此外，操作這些軍事裝備的軍人具有嚴密的組織紀律性以及豐富的突發事件處置經驗，能夠冷靜、理性處置，完全滿足突發事件處置的基本原則及要求。
四、軍事裝備可應用的突發事件種類
軍事裝備首要服務的是軍事戰爭行動，應用于應急響應并非是指一般突發事件，而是指災難性且緊迫的，需要且適合軍事力量介入的重大或特殊的突發事件。在巨災式自然災害、重大衛生事件、高危害性事故災難以及規模性撤僑行動等突發事件中，相關軍事裝備都能發揮重要作用。
4.1 巨災式自然災害
巨災式自然災害指的是“人員傷亡多、財產損失大、影響范圍廣、救助需求高，且一旦發生，受災地區自我應對乏力，必須借助外界力量進行處置的特大自然災害”[9]。我國是受地震、臺風、洪水、干旱、山火等自然災害影響非常嚴重的國家之一。根據應急管理部統計，2019年全年各種自然災害造成我國1.3億人次受災，直接經濟損失高達3270.9億元人民幣[10]；每年單因臺風造成的損失就高達56億美元[11]。
類型繁多的自然災害，加之復雜的自然生態環境令一些巨災式自然災害難以避免。地方政府與常規救災力量難以單獨應對此類災害，而復雜的地形地貌與災害的破壞又容易影響常規救災力量的迅速到達。利用大型運輸機、軍用衛星、舟橋等軍用裝備可以第一時間了解災區信息，向災區最短距離、最快速運送救援人員與物資，構建臨時通信或生命通道等。我國軍工產業的發展也使得我國擁有了更多先進裝備，類似于2008年“汶川大地震”中缺少大型運輸機、重型直升機的窘境將不再發生。
4.2 重大公共衛生事件
重大公共衛生事件指的是對公眾造成嚴重損害且傳染性強的傳染疫情、群體性不明病情以及大規模食物或工業中毒等。一旦發生傳染病疫情，需要對重災區進行有效隔離，保障受感染人群的基本生活與醫療救護，以及維持社會最低限度的運行，保障社會穩定。群體性不明病情則需要防護等級高、專業性強的力量迅速控制態勢，查明病情，緩緊社會恐慌情緒。大規模集體中毒需要第一時間轉移與救治病人，對龐大的救護能力、針對性藥物及時配送要求較高。
傳染病公共衛生事件非常特殊，這類危機的處置涉及整個社會系統，需要整合所有資源控制疫情，維護社會穩定。此次新冠肺炎疫情中，軍隊就利用大型運輸機運送大批人員、物資，集結運輸車隊保障武漢地區物資配送，調配大批專業醫護人員整建制接管“火神山”醫院，集中醫療力量研發疫苗等，為疫情得到及時有效控制作出了突出性貢獻。面對群體性不明病情，部隊擁有高等級防護裝備和訓練有素的戰士，而對于發生于遠離大陸的海島、偏遠地區的群體性中毒事件，部隊同樣可以利用軍事裝備完成病人的轉移、救治以及藥物的緊急投送。這些軍事裝備的優勢是獨特且非常有效的，能夠滿足公共衛生事件嚴密的防控要求。
4.3 高危害性事故災難
工業事故等高危害性事故災難的危害性是巨大而廣泛的，如核泄漏事故、原油泄漏事故、危化品爆炸事故等。針對這類事故的應急處置十分專業，一般社會力量因缺乏相關防護設施與經驗，難以完成應急響應工作，盲目處置可能加重危機甚至造成更大損失。此外，高危害性事故災難與一般性事故災難相比，破壞性更大，事故原因更為復雜，甚至只能由專業防護部隊與核應急救援隊進行處置。2015年“8·12天津港大爆炸”中，某防化團就曾派遣防化部隊攜帶專業設備參與救援。部隊攜帶指揮方艙、化學監測車、紅外遙測車和遙控機器人等專業設備，完成對現場的監測、遙測、偵檢、化驗和洗消等工作[12]。這些工作是地方政府和一般消防部門難以獨立完成的。
隨著現代化與工業化的深入推進，高危害性事故災難的發生與可能造成的損失常常超出人類預期，必須擁有專業設備才能對這類事故進行應急處置。在此類事故應急響應中，軍事裝備的系統與完備性要遠優于社會和企業的裝備，說明雙方還有較大的融合發展空間。其他如航母、軍用直升機、無人機等裝備也可以在特殊地區和特殊性質的高危害性事故災難中（鉆井平臺事故、核泄漏事故）發揮巨大作用。
4.4 規模性撤僑行動
發生于境外的各類突發事件可能影響我國在外公民的生命財產安全，嚴重時還需要進行撤僑。在2011年利比亞撤僑行動中，35000多名中國公民需要安全撤回祖國，除調用大量民航包機與租借郵輪，軍隊還派出了軍用運輸機與軍艦。2015年的也門撤僑中，我國直接派出護航編隊進行撤僑[13]。撤僑行動并不一定需要軍事裝備的參與，但在復雜地區實施規模性撤僑需要必要的軍事力量的支持。大型軍用運輸機與軍艦運載能力強、機動性強、續航遠，可滿足較遠距離一次性撤送大批人員要求。同時，這些裝備本身就是為戰爭設計和準備的，能夠在復雜地區保證自身安全。
龐大僑民撤運考驗的是一個國家的綜合實力與危機處置能力，軍事裝備參與其中并非軍事戰斗行動，而是非戰斗的軍事行動。國家在復雜情境下撤運也必須擁有一定的環境監測、預警與自衛能力，因此，相較之下，軍事裝備更具優勢。我國在已經實施的幾次大規模撤僑行動中，還幫助其他國家民眾撤離，充分展現了作為一個和平大國的擔當與人道主義精神。
在人類命運共同體中，和平與發展是共同事業。我國作為一個和平友好的大國，如周邊國家有需要，也可以為其他國家應急響應提供必要的應急救援，構建國家間良好的應急合作關系。必要的軍事裝備的加入可以增強國家救災能力與國際救援能力，展現大國責任與人道主義精神。
五、軍事裝備充分應用于應急響應的建議
我國已積累了相當豐富的將軍事裝備應用于突發事件應急響應的經驗，但由于缺乏歸納研究，在規制與多主體間合作上還有進一步提升的空間。特別是由于軍事裝備使用涉及各類安全，缺乏相應的規制與社會保障，容易影響和制約具體使用。為進一步推進軍事裝備充分應用于應急響應，需要有針對性地進行完善。
5.1 完善應用的相關規制
軍事裝備在應急響應中的優勢特殊且效果顯著，但需明確其應用的前提條件，并形成更為規范的法規制度。我國《憲法》、應急管理領域法律以及軍隊相關規定已基本確立和規范了軍事力量參與應急救援的條件和內容，但存在不一致的地方，內容上也有缺憾。如“緊急狀態”相關內容在《憲法》和《突發事件應對法》中都存在，但內涵有所差異，后者不僅并未規定狀態的啟用條件，在各類突發事件應急處置中還多使用“戰時機制”、宣布進入“戰時狀態”等字眼。這種用法并不科學，容易使人對軍事力量和軍事裝備參與應急救援容易造成誤解[14]。此外，現有法規側重的是相關法律的有無以及權力的賦予，尚未明確應用的具體情況、責任劃分，應用的突發事件種類與事件等級也缺乏準確界定，一定程度上制約了現實應用，需要有針對性進行增加與修訂。
在具體應用過程中，應用機制也有待進一步完善。由于涉及保密與安全，軍事裝備并不適合在應急管理體系中完全公開，或進入一般性應用機制與工具目錄。但隨著軍民融合進一步深入，軍隊可以根據突發事件種類建立相應機制，將軍事應急力量納入應急管理框架中。在此基礎上，軍隊可以根據事件種類進行相關性訓練；地方能夠根據需求構建相應保障機制與保密機制，以保證裝備安全，使軍事裝備的應用更為規范和順暢。
5.2 加強應急響應中的多方協同
突發事件的應急響應過程涉及多方主體，軍事裝備在應急響應中的應用同樣是一個多方協調合作的過程。但由于軍事裝備的特殊性，實際應用的主動權多是單向的，部隊之間、軍地之間、軍企（社會企業）之間、軍民之間的協同還有待進一步加強。
在突發狀態下，首先需要明確的是指揮權問題。應急管理體系中的指揮權一般由政府主管部門或臨時成立的指揮部負責，軍隊參與應急響應的指揮權一般由軍區組成聯合指揮部負責，這就需要雙方進行有效溝通與協調。各主體間應明確雙方需要，消減不同主體間因信息不對稱導致裝備使用中可能產生的矛盾，將軍事裝備應用于最需要和最切合的場合。其次是協調資源配置。軍事裝備在使用過程中的資源消耗和人員保障需要得到社會支持，并建立相應的救助體系。裝備使用過程中的信息安全、技術安全等也需要得到其他主體的協助，使整個使用過程安全穩定，事后不留隱患。
5.3 促進軍民融合深度發展
目前，各國都普遍采用軍民融合的模式促進社會經濟建設與國防建設共同發展，滿足雙向目標。我國軍民融合發展經驗較豐富，包括建國初期的軍民兼顧、改革開放初期的軍民結合、20世紀末的寓軍于民、21世紀初期的軍民融合，以及目前的軍民融合深度發展[15]。軍民融合深度發展需要的是從觀念、體制、機制上全方位促進軍工優勢的溢出、優秀民用技術的轉移以及雙向融合發展[16]。但目前我國軍民融合發展還存在共識不足、頂層設計與相關規制設計不足等問題，國防科技工業基礎與民用科技工業基礎結合還有待進一步推進。軍事裝備應用與應急響應既是對軍事裝備復雜情境下的檢驗，也是軍工優勢技術向民用的轉移，它使社會應急管理擁有了新的整合力量，提升了整個應急管理體系的抗逆力。這種應用也是軍民技術的交流與融合，在整個事件處置過程中，不同軍種、軍地、軍企之間都能有所互動，相互促進發展。重大突發事件的發生畢竟屬于小概率事件，集中社會資本研發與普及各類重大型應急響應設備并不經濟。在軍民融合深度發展的背景下，構建良好的應用制度與方法，可以達到雙向共贏。
軍民融合深度發展過程中，雙方需要就應急響應相關裝備達成合作，加快相關裝備的研發速度，特別是那些研發周期較長、投資較大、條件要求較高的裝備。對于一些相對較適用于應急救援的軍用裝備，可以借助項目、地域、政策等促進軍工優勢技術的溢出，使得社會企業能夠生產同等功效的裝備。民用先進技術裝備或理念同樣可以向軍工業轉移，推動軍事裝備的更新發展，拓寬軍事工業體系。
六、結語
軍事裝備應用于突發事件應急響應是風險社會下為有效整合應急力量、提升應急能力的一種趨勢性做法，符合我國現行規制與應急管理需求。實踐證明，此類應用專業且高效，能夠彌補社會力量在緊急狀態下的缺失或乏力，同時，也進一步促進了軍民融合深度發展，使得軍民兩方在裝備發展上有了新的目標和合作空間，進一步提升整個國家的應急能力。我國現有相關研究多集中在具體裝備應用上，在應急管理層面缺乏系統性研究，軍事準備應用過程中的規制與合作有待完善，應用領域與深度還有待進一步探索，特別是在軍民融合深度發展的背景下，有關軍事準備的應用與研究更具前瞻性。
